Corte Suprema 03.04.2012

Santiago, tres de abril de dos mil doce.

Vistos:

De la sentencia en alzada se eliminan los considerandos quinto a noveno.

Y se tiene en su lugar y además presente:

Primero: Que el acto cuya ilegalidad y arbitrariedad reprocha el recurrente es la decisión del Instituto Nacional de Deportes de no renovar su contrata respecto del año dos mil doce, modalidad bajo la cual se desempeña en la entidad recurrida, sin que se le dieran a conocer los fundamentos que la motivaron.

Segundo: Que la Ley Nº 18.834 sobre Estatuto Administrativo, en su artículo 3º, luego de definir la planta del personal de un servicio público como “el conjunto de cargos permanentes asignados por la ley a cada institución”, al tratar los empleos a contrata señala que “son aquellos de carácter transitorio que se consultan en la dotación de una institución”. Enseguida, el mismo texto legal determina en su artículo 10, en relación a la permanencia de esta última clase de cargos, que los empleos a contrata durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y quienes los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha por el solo ministerio de la ley.

Tercero: Que como puede advertirse la ley contempla que los cargos a contrata sean transitorios y que cesen el treinta y uno de diciembre de cada año, y que la autoridad -de acuerdo con las políticas que fija la propia Administración- está facultada para decidir si corresponde o no renovar los cargos a contrata en virtud de las necesidades propias del servicio que determina la autoridad administrativa. Pretender que son los tribunales los que deciden acerca de la recontratación es privar a la autoridad administrativa de su facultad y sustituirla por el Juez, quien sería el que entraría a administrar, lo que constitucionalmente le está vedado por el principio de separación de poderes consagrado entre otros en el artículo 4° del Código Orgánico de Tribunales.

Cuarto: Que establecer un sistema como pretende el recurrente en que los cargos a contrata se transformen en permanentes significa alterar la planta de los Servicios Públicos creando nuevos cargos permanentes en la respectiva institución, lo que no sólo es ilegal de acuerdo a las normas ya mencionadas del Estatuto Administrativo sino que es abiertamente inconstitucional por importar una violación a lo dispuesto en el artículo 65 Nº 2 de la Constitución Política de la República, que establece que es materia de ley y de iniciativa exclusiva del Presidente de la República el crear empleos rentados dentro de la Administración del Estado.

Quinto: Que lo pretendido por el recurrente atenta además contra uno de los principios pilares de la función pública, cual es el que los cargos públicos se proveen por concurso, principio que se encuentra consignado en el artículo 17 del Estatuto Administrativo que establece el concurso público como método de ingreso a la Administración del Estado, lo que permite seleccionar al personal más idóneo en atención a sus méritos y competencias y no a otro tipo de consideraciones, admitiéndose como únicas excepciones los cargos de exclusiva confianza y los cargos a contrata que por no ser inamovibles ni permanentes permiten ser excluidos del proceso de concursos públicos. De acogerse su pretensión y establecerse que los cargos a contrata tienen carácter permanente e inamovible se burlaría el sistema de los concursos para ingresar a la Administración Pública y se establecería un sistema de designación no ya por el mérito de los ciudadanos interesados sino que por la voluntad de la autoridad política gobernante en ese momento.

Sexto: Que en consecuencia, según se ha razonado y por expresa disposición legal, los empleos a contrata son necesariamente transitorios, precarios, y pueden durar hasta el 31 de diciembre de cada año, fecha en la que expiran por el sólo ministerio de la ley, sin que, desde luego, sea obligación del Servicio renovarlos para el año siguiente y menos fundamentar la decisión de no hacerlo, por lo que no ha existido respecto de la recurrida actuación arbitraria e ilegal al decidir prescindir de los servicios a contrata del recurrente para el año en curso.

Y de conformidad asimismo con lo que disponen el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de esta Corte sobre la materia, se confirma la sentencia apelada de veinte de enero último, escrita a fojas 50.

Acordada contra el voto del ministro suplente señor Cerda, quien estuvo por revocarla y conferir el amparo que se solicita, teniendo para ello principalmente en consideración que:

1) Según el artículo 89 de la Ley 18.834, todo funcionario tiene derecho a gozar de estabilidad en el empleo, prerrogativa de la que en parte alguna se exime a los que detentan la denominada condición “a contrata”. Esto significa que mientras transcurre el contrato, no puede legítimamente ponérsele término sino en la forma que el propio Estatuto Administrativo contempla.

2) No cabe discriminar entre los empleados de planta y los contratados, porque el artículo 3 c) de dicha legislación aborda la definición del “empleo a contrata” para todos los efectos de la misma, luego de haberse referido a conceptos como “cargo público” y “planta de personal”, lo que permite concluir que la voz “empleo” que utiliza el artículo 89 es comprensiva del funcionario que se desempeña “a contrata”.

3) El trabajo es una institución amparada por la comunidad jurídica universal en documentos tales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Cualquiera sea la modalidad que asuma -v. g., función pública en un Poder del Estado- le son aplicables principios que ogaño indiscutidamente lo informan, como el de la estabilidad, que el derecho chileno explicita y conforme al cual se regula su término y limita el ámbito de la voluntad unilateral para extinguirlo.

4) Es presentemente un verdadero axioma del derecho laboral, que si una relación supera el año o se renueva reiteradamente, se transforma en indefinida. Quien previene no encuentra razón legítima para desconocerlo a los empleados del Estado, habida cuenta los mayores deberes que en este orden de materias le impone el derecho internacional y el interno de rango superior.

5) No ignora esta reserva que el artículo 10 de la Ley 18.834 sostiene que los empleos a contrata durarán como máximo hasta el 31 de diciembre de cada año y que quienes los sirvan expirarán en sus funciones en esa oportunidad, sólo por el ministerio de la ley. Pero considera que esta prescripción debe ser asumida en su contexto. De acuerdo con el artículo 146 de la misma legislación, son causales de cesación en el cargo, en lo que aquí interesa, la destitución (letra d) o el término del período legal por el cual se ha sido designado (f). La destitución -primera hipótesis- es la más extrema de las sanciones disciplinarias, según expresa el artículo 121 letra d) de la ley en referencia; como en todo castigo de su clase, su fundamento factual debe ser acreditado mediante una investigación sumaria o sumario administrativo, cual lo exige perentoriamente el inciso segundo del artículo 119, decisión que debe ser adoptada por la autoridad facultada para contratar; la procedencia de una eventual destitución queda supeditada a esa causalidad: responsabilidad funcionaria debidamente sumariada. La expiración del tiempo de designación -artículo 146 f)- vale, a la luz de las asunciones doctrinarias antes recordadas, para el periodo que media entre la contratación y el 31 de diciembre del año calendario en que ésa tiene lugar, empero no para el siguiente (en el evento que entonces se lo haya renovado y por mientras no cumpla un año de funciones). De ahí que en una necesaria hermenéutica contextual el discurso del artículo 10 de la Ley Nº 18.834 en nada obste a lo anteriormente concluido.

6) Por otra parte, en virtud del principio que recoge el artículo 11 de la Ley Nº 19.880, tampoco calificará de razonada una decisión que identifique la terminología legal “como máximo”, con el mero arbitrio del empleador, si se considera que ningún mérito existe ni puede existir para considerar que el discurso legislativo “como máximo … hasta el 31 de diciembre de cada año” pueda significar ni equivaler a otro que rece “hasta la mera voluntad del contratante”.

7) Se ha dicho, en contrario, que la tesis en que se sustenta la pretensión pasa por la ilicitud de aceptar la creación de empleos con abierta transgresión al artículo 65 Nº 2° de la ley primera, que encomienda esa labor a la iniciativa de ley del Presidente de la República. En ese predicamento lo ilícito evidentemente no sería la actitud de respetar la estabilidad funcionaria, sino la de haber procedido a efectuar nombramientos apartándose del mandato superior. No necesita probarse lo que se impone por la fuerza de la realidad; no resulta osado afirmar que un gran porcentaje de los miembros de la administración -cuando no su mayoría- sirve bajo el régimen de contratas, aún por años. Si el Estado los ha incorporado sin acatamiento al imperativo del señalado artículo 65 Nº 2°, no puede, luego, pretender escudarse, al menos con mínima legitimidad, en su propia ilicitud.

8) También se ha sostenido que de otorgarse la protección se burlaría el sistema de los concursos para ingresar a la administración y se implementaría un régimen de generación en el que los méritos quedarían preteridos por la mera voluntad de quien nomina. Valga en esto lo que acaba de expresarse. No existe motivo para eximir al Estado del topos tan caro al derecho, como lo es el de su razonabilidad, que no aguanta contradicciones en el obrar; si ayer la administración eludió el tamiz del concurso para contratar a quien se le ocurrió, no puede hoy asilarse en su propia inconducta para desconocer sus obligaciones para con los que incorporó.

9) El cese de la contratación que aquí se alza como causa de pedir, es ilegal y arbitrario. Ilegal porque pugna con la normativa a la que debió atenerse y que más arriba se dejó explicada. Arbitrario porque arrasa con un derecho, sin más fundamentación que la de no ser necesarios los servicios del afectado … ¿innecesarios, acaso, porque no se los necesita o no se los necesita por innecesarios? La justificación jurídica exige más.

10) Por último, está claro para este juzgador que de tales ilegalidad y arbitrariedad se sigue directo e inmediato atentado al derecho que el acápite 24° del artículo 19 de la carta reconoce a todas las personas, relativo a la propiedad sobre los intereses anejos a su empleo, prerrogativa ésta que, en el parecer de este juez, la judicatura está en el deber de preservar. Es de recordar en este plano que la estabilidad en el empleo constituye un bien resguardado por el derecho y que pertenece al orden público económico, porque forma parte del patrimonio personal, del patrimonio social y del patrimonio pecuniario del sujeto. Ya en el primero de los artículos de la constitución se proclama el anhelo del crecimiento de toda persona en una escalada de realizaciones en las que el trabajo juega un rol protagónico; y, como no podía ser menos, no se piensa en el individuo, sino en la persona, que se distingue de aquél por su sentido de integración e identidad social, en importante grado forjada en el servicio a la comunidad ínsito en el empleo público. Aparte de tan elevados bienes incorporales, por cierto susceptibles de la propiedad que la constitución garantiza a toda persona, está el nivel de lo pecuniario, que en una situación como la de autos se asocia a las seguridades que proporciona al funcionario y a quienes de él dependen, el estipendio periódico.

Regístrese y devuélvase.

Redacción a cargo de la Ministro Sra. Araneda y de la disidencia su autor.

Rol Nº 1613-2012.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema, Integrada por los Ministros Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. Sonia Araneda B., Sra. María Eugenia Sandoval G. y el Ministro Suplente Sr. Carlos Cerda F. Santiago, 03 de abril de 2012.

Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.

En Santiago, a tres de abril de dos mil doce, notifiqué en Secretaria por el Estado Diario la resolución precedente.